自然資源确權登記問題與對策

時間:2018-02-04

       終于約訪到吳春岐教授的時候,距離我們的第一次見面已經過去了兩個月。時間從深秋走向了凜冬,自然資源确權登記試點工作也逐漸步入了倒計時。

  吳春岐作為我國自然資源确權登記專業智庫——北京城市學院衆城智庫(中國自然資源确權登記研究院)院長,此前曾參與過多項重點法規的研讨和制定,其中包括了不動産統一登記的系列法規以及《自然資源統一确權登記辦法(試行)》(以下簡稱《試行辦法》),被國土部等七部委聯合聘任為自然資源确權登記專家組的成員。

  如今,自然資源确權登記試點工作已接近尾聲,面對各試點地區不斷反饋上來的問題,吳春岐教授需要将更多的時間用在試點地區的實地考察、培訓以及專家組的内部讨論上。因此,此次的采訪機會得來不易。

  令人感到驚喜的是,為了更好的闡明目前自然資源确權登記的進展和實際中遇到的問題,吳教授特意邀請了參與青海三江源、江蘇徐州等多個國家試點單位自然資源确權登記技術工作的北京城市學院衆城智庫兼職研究員、北京新興華安智慧科技有限公司總工程師常戈群先生參與此次的訪談。

專家訪談 自然資源确權登記問題與對策

  “兩個一”表明自然資源确權登記的重要性

  泰伯網:吳教授,能否請您談一下自然資源确權登記試點開展的背景和具體情況?

  吳春岐:習近平總書記在十九大報告中提出,當前人民生活的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。生态文明建設作為解決這一矛盾的途徑之一,已經成為國家戰略。自然資源确權登記作為生态文明建設“四梁八柱”中的基礎性制度至關重要。

  2016年12月20日,國土資源部、中央編辦、财政部、環境保護部、水利部、農業部、國家林業局聯合印發了《自然資源統一确權登記辦法(試行)》的通知,宣布在全國12個地區開展自然資源确權登記試點。

  試點的時間節點分為三個階段:2016年12月-2017年2月為準備階段;2017年3月-2018年2月為實施階段;2018年3月-2018年6月為評估驗收階段。

  目前,自然資源确權登記工作試點正在福建、貴州等十二省市深入開展。這項工作需要完成的任務、面臨的困難、解決的對策以及實踐的經驗,需要理論界、相關部委和地方省市試點單位、技術單位等相關各方面群策群力、協同創新,這不但有助于高水平的完成自然資源确權登記試點工作,而且為自然資源産權管理和自然生态監管奠定堅實的基礎。

  泰伯網:目前試點工作的進展情況怎麼樣?

  吳春岐:現在實施階段已經進入了倒計時,福建、貴州、湖南、湖北、江西、青海、黑龍江齊齊哈爾等試點主體任務進展較快,基本符合國家關于試點工作進度要求,福建、青海已經提前進入試點成果總結提煉階段。其中,新興華安承擔了青海三江源和祁連山國家公園、江蘇徐州水權、江蘇東台濕地、北京密雲和浙江長興生态文明先行示範區自然資源确權登記等項目的技術支撐工作,經過實踐和探索,積累了許多寶貴的經驗。

  以“自然生态空間”破解“自然資源類型”迷障

  泰伯網:試點單位反饋回來的主要問題有哪些?是否已有解決的方法?

  吳春岐:自然資源類型是開展自然資源确權登記試點工作的難點和關鍵。此前發布的《試行辦法》中把自然資源分為水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗和探明儲量的礦産資源七大類。但在确權登記試點實踐中,發現上述自然資源的分類方法的科學性有待進一步探讨,各種類型存在交叉和重疊,特别是山嶺這種類型根本無法找到任何依據。

  我們經過研究認為,解決這個難題可以分兩步走:第一,目前可以以剛剛修訂公布的土地利用分類為基礎,對自然資源進行相對科學的分類。第二,以水流、森林、草原等某一種形态的自然資源為主體,通過生态空間的思路和概念來确定自然資源的類型。

  利用生态功能區思路,化解登記單元劃界難題

  泰伯網:确定登記單元的空間範圍,是自然資源确權登記的首要技術工作。那麼在試點工作中是怎麼做的?遇到了哪些困難?

  吳春岐: 《自然資源統一确權登記試點方案》指出,“通過‘三個圖層相疊加’的方式,即集體土地所有權确權登記發證、國有土地使用權确權登記發證和土地利用現狀圖相疊加,明确國有未利用土地的範圍,結合國家相關規劃和自然資源保護範圍,确定需要實施統一确權登記的自然資源範圍”。

  我們研究認為,“三個圖層相疊加”用于引導确定登記單元的空間格局;對于登記單元的具體空間範圍,《試行辦法》給出的僅是一些指導性原則,對除國家公園、森林公園等自然保護地之外的登記單元劃界,試點單位普遍感到無從下手。

  按照《生态文明體制改革總體方案》,我們認為自然資源統一确權登記,是在确定各類自然生态空間基礎上,對該國土空間範圍内禀賦的自然資源進行确權登簿。《試行辦法》中提出的登記單元概念,不僅是确權登記的基本工作單元,更重要是為其賦予了生态空間的内涵。然而,目前并沒有權威部門統一提出确定各類自然資源生态空間範圍的技術規範;而實踐中,各類生态空間的界定存在空間上的重疊,如按現行定義,濕地生态空間、灘塗生态空間、水流生态空間相互存在重疊,确定登記單元範圍也會面臨各種複雜性。

  目前,要确保劃定登記單元所發揮的生态功能完整,已成為各地試點工作的共識。我們認為可以通過“三個圖層相疊加”初步确定國有自然資源空間格局的基礎上,以國有自然資源圖斑所在生态功能區和體現生态功能定位的各類保護管理區域(如生态公益林、水環境功能區)的界線出發,初步圈定各登記單元的範圍,再以自然邊界、管理界線、權屬界線等對該範圍進行調整。

專家訪談 自然資源确權登記問題與對策

  深化登記簿設計,突破生态文明支撐落地難點

  泰伯網:常總,您曾參與了多個國家級自然資源确權登記試點地區的實地工作,請您針對吳院長所提出的分類和登記簿的情況,談談你的看法。

  常戈群: 自然資源登記簿記載項的設置應緊密圍繞為健全自然資源資産産權制度、建立國土空間開發保護制度、健全資源有償使用和生态補償制度、完善生态文明績效評價考核和責任追究制度等生态文明制度提供基礎支撐;《試行辦法》所附的自然資源登記簿,安排“類型”、“類别”、“質量”、“面積”、“數量”五個項目予以登簿記載國有自然資源。

  事實上,地、林、水、草、礦物權内涵以及保護管理差别較大;不同區位的同一類型自然資源,在生态功能和開發利用價值上也不盡相同。我們研究認為,《試行辦法》所附的自然資源登記簿僅局限在登記單元一個層級,是難以對自然保護區、國家公園、水流、濕地等登記單元内的各類自然資源進行質量、數量的差别化記錄的,也難以細化登記單元内各區域的差異化管制要求。

  對自然資源登記簿的結構,我們認為應在登記單元層級下,分資源類型、生态功能類型、管制區域類型,設置多個下一級子層。利用這些下一級子層,記載登記單元内資源的自然、生态、管制“事實”,而不是失去了細節信息的統計性數據項目;并且,這些“事實”項目的選擇,要體現資源的資産數量與質量、生态功能和質量等特征。

  三項建議,科學推進自然資源确權登記

  泰伯網:吳教授,請結合自然資源确權登記試點中遇到的問題,談一談您的建議和想法。

  吳春岐:自然資源确權登記作為生态文明建設的基礎支撐部分,任重道遠。如果基礎打得不紮實,大廈将傾,也背離了國家開展自然資源确權登記的初衷。那麼如何做好這一基礎性的工作,綜合目前試點地區反饋的情況來看,有幾點建議。

  1. 增加中央财政支持

  首先,自然資源确權登記是國家層面的一個重大決策,其所代表的社會效益遠大于經濟效益。從這一層面來理解,勢必會影響地方政府參與的積極性;

  其次,我國幅員遼闊,地方經濟發展不均衡。而現實情況是,經濟發達地區對于土地的利用和開發較為充分,可進行自然資源确權登記的區域比較分散且面積不大;經濟欠發達地區則相反,可進行自然資源确權登記的區域很多,未來的資金投入和發展空間也相對比較大。在缺乏資金支持的情況下,很難保障自然資源确權登記的效果。

  因此,建議增加中央财政支持,由地方提供配套支持。

  2.從長遠計,自然資源管理權和監管權分置

  十八屆三中全會提出要建立自然資源産權管理和監管委員會,十九大再次明确了這一要求。但是此前有關自然資源管理的機構散落于各個部委和單位,是剝離重組還是單獨成立目前尚未明确。。

  因為涉及了機構穩定、人員配置、财政支持等多方面的考量,很難說短期内國家會采用哪種方式,因為其涉及了機構改革、人員配置等多方面的考量,國家将采用不同的改革方式,取決于不同的考量。但是從長遠計,自然資源管理權和監管權應該分置,成立兩個相對獨立的部門。這是因為,前者作為自然資源産權的行使,應該按照産權行使的規律,遵循市場配置的原則來進行要求和設置機構。而後者應該按照行政管理的規律,按照公共利益最大化、依法行政的原則來進行行政監管和設置機構。

  常戈群:在有限的時間内,迅速完成自然資源确權登記,對于地方的壓力來說,十分巨大。

  首先,在缺乏對自然資源清晰定義的情況下,很難順利開展确權工作。部分試點地區為了按期完成試點任務,難免會采用回避或者簡化問題的方式進行确權,這将嚴重影響後期工作的開展效果,也失去了試點工作的初衷;

  其次,新的自然資源确權登記制度會觸及原有的權力劃分和産權歸屬,以及嚴格的生态紅線劃定是否會對地方經濟産生不利影響等等問題,會使地方政府或多或少産生消極情緒,不利于确權登記的開展。

  最後,試點原本就是發現問題,尋求答案,以形成具有充分實踐基礎的制度體系,試點既可以産生經驗,也可以試出問題。以國家基于多地試點形成的規範标準來衡量前期的試點,很可能出現或多或少的偏頗。

  因此,對于試點階段的登記,應定位為“預登記”,對于“預登記”發生的錯誤,在未來統一登記制度正式落地後,應明确登記機構可以進行更正。采用“預登記”定位,可以緩解地方在試點階段怕犯錯的壓力。

  【專家介紹】

  吳春岐:中國人民大學法學博士、土地管理學博士後,現任中國不動産(自然資源)确權登記協同創新中心秘書長、北京城市學院衆城智庫(中國自然資源确權登記研究院)院長、中國人民大學土地政策與制度研究中心副主任。

  常戈群:清華大學碩士研究生,研究員,北京新興華安智慧科技有限公司總工程師、北京城市學院衆城智庫(中國自然資源确權登記研究院)兼職研究員。

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